Die aktuelle politische Krise in Frankreich sowie der andauernde Regierungsstillstand in den USA zeigen, dass eine nicht nachhaltige Finanzpolitik nicht nur die Wirtschaft, sondern auch das Vertrauen in die Demokratie selbst beschädigt. Hohe Staatsschulden sind ein Beispiel für den Vertrauensverlust in die Demokratie. In der Folge lassen sich Wählerinnen und Wähler selbst in entwickelten Ländern zunehmend von dem Narrativ blenden, dass Regierungen den Interessen der Eliten folgten und externen Zwängen unterworfen seien. Sie wenden sich illiberalem Populismus und ausgrenzendem Nationalismus zu – oft im Widerspruch zu ihren eigenen wirtschaftlichen Interessen. Um die demokratische Legitimität zu stärken, bedarf es einer transparenten, fairen und strategischen Finanzpolitik. Diese muss die Verbindung zwischen Staatshaushalten, kollektiven Prioritäten und der Handlungsfähigkeit der Bürger stärken. Zudem muss sie Vertrauen in bessere wirtschaftliche Zukunftsaussichten schaffen.
Sechs Wochen nach seinem Amtsantritt als französischer Präsident definierte Emmanuel Macron das Mandat der nationalen Souveränität als „die Fähigkeit, trotz der Zwänge und Umbrüche in der Welt über das eigene Schicksal zu bestimmen.“ Er warnte davor, dass Nationen sich der Gefahr der Entfremdung aussetzten – einerseits von finanziellen Zwängen, wenn sie ihre Haushalte nicht sanierten und ihre Staatsschulden nicht abbauten, andererseits vom Willen anderer Länder, wenn sie es nicht schafften, ihre Angelegenheiten in Ordnung zu bringen.
In dieser Hinsicht hat Präsident Macron Recht behalten, wenn auch nicht auf die Weise, die viele erwartet hatten. Acht Jahre später hat sich das Gefühl der Entfremdung von der Rhetorik des Präsidenten in der öffentlichen Meinung ausgebreitet und die Fünfte Republik in eine „existenzielle” politische Krise gestürzt. Damit steht Frankreich nicht allein da, denn auch andere entwickelte Demokratien haben ähnliche Probleme. Die Bürgerinnen und Bürger in den USA und weiten Teilen Europas haben das Vertrauen in die Fähigkeit ihrer Regierungen verloren, den Versprechen des impliziten Gesellschaftsvertrags gerecht zu werden. Das heißt, sie bezweifeln, dass die Regierungen willens und in der Lage sind, Steuern und Defizite so effizient zu nutzen, dass eine wachstumsfördernde Infrastruktur finanziert beziehungsweise erhalten werden kann und dass hochwertige öffentliche Dienstleistungen im Gesundheits- und Bildungswesen in der Breite und Qualität angeboten werden können. Dadurch würde ein akzeptiertes Maß an Ungleichheit innerhalb der Gesellschaft gefährdet. Der wahrgenommene Haushaltskontrollverlust zeigt sich in hohen Budgetdefiziten und schnell steigenden Staatsschulden (siehe Tabelle unten). Dadurch hat sich der finanzpolitische Spielraum erheblich verengt und gleichzeitig das ohnehin bereits geschwächte Vertrauen in demokratische Institutionen und das Modell der sozialen Marktwirtschaft weiter untergraben. Die daraus resultierende Glaubwürdigkeitskrise hat sich nach der globalen Finanzkrise von 2008 und der Corona-Pandemie noch weiter verschärft. Sie hat den Nationalismus angeheizt und Regierungen an die Macht gebracht, die mit postdemokratischen Praktiken liebäugeln, die an die 1930er Jahre erinnern.
Der schwindende Spielraum für demokratische Entscheidungen
Die Haushaltskontrolle ist nicht nur eine Frage der Buchhaltung, sondern beeinflusst auch die finanzpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten, das Wachstumspotenzial und somit die politische Unabhängigkeit eines Landes. Einige Länder – etwa die USA unter einer nationalistischen Regierung oder Großbritannien mit entsprechenden Umfrageergebnissen für Rechtspopulisten – müssen mehr als zehn Prozent ihres Budgets allein für Zinszahlungen aufwenden. Dadurch wird eine angemessene Finanzierung politischer Maßnahmen und Programme, die in der Öffentlichkeit Anklang finden, erschwert. Ein Beispiel hierfür ist die Finanzierung des Gesundheitswesens, die derzeit zentral für die ausstehenden Verhandlungen zur Aufhebung der Haushaltssperre ist. Das amerikanische Congressional Budget Office hat gezeigt, dass die Zinszahlungen in zwei aufeinanderfolgenden Jahren die Verteidigungsausgaben überstiegen haben. Während des Großteils der Zeit nach dem Kalten Krieg haben die sozialen Marktwirtschaften – einschließlich der englischsprachigen Länder mit eher laissez-faire-orientierten Volkswirtschaften – versucht, wirtschaftliche Effizienz und soziale Solidarität in Einklang zu bringen. Die Regierungen konnten Steuern erheben, Kredite aufnehmen und Vermögen umverteilen, ohne das Vertrauen der Bürger zu verlieren. Dieses „politisch-wirtschaftliche Gleichgewicht” zeigte sich in Wahlergebnissen, bei denen sich Mitte-rechts- und Mitte-links-Parteien, die sich voll und ganz den demokratischen Prinzipien verschrieben hatten, abwechselnd durchsetzen konnten. Der größte Erfolg in der Wirtschaftspolitik, die aus Sicht der Wähler nur relativ geringfügig „nachjustiert” werden musste, verlieh der Politik der Mitte Glaubwürdigkeit. Die Wähler akzeptierten Institutionen, Prinzipien und politische Maßnahmen, da sie davon ausgingen, dass ihre gewählten Vertreter handlungsfähig waren.
In den letzten zwei Jahrzehnten ist dieser breite Konsens jedoch bröckelig geworden. Das Brexit-Votum in Großbritannien und die US-Präsidentschaftswahlen 2016, bei denen beide Wahlkämpfe von einer Anti-Einwanderungs-Rhetorik geprägt waren, läuteten eine neue nationalistische Ära ein. Dies hat zu einem Rückgang des globalen Engagements für supranationale Zusammenarbeit sowie zu einem Angriff auf das regelbasierte Welthandelssystem geführt. Dadurch wurde das Wachstumspotenzial gedämpft und die ohnehin begrenzte fiskalische Flexibilität zusätzlich eingeschränkt. Angesichts der „alternativen Realitäten” populistischer Herausforderer setzen Regierungen, die von Parteien des demokratischen Zentrums geführt werden, darauf, politische Entscheidungen als alternativlos darzustellen. Dadurch verlieren sie jedoch an intellektueller Stringenz und kommunikativer Disziplin.
Dieser Wandel hatte tiefgreifende psychologische Folgen. Die immer strengeren Haushaltszwänge verschärften die Situation zusätzlich und brachten die Regierungen in ein politisches und wirtschaftliches Dilemma. Weder unbeliebte Haushaltskonsolidierungen noch eine nicht nachhaltige finanzielle Großzügigkeit konnten die wachsende Unterstützung für nationalistische Bewegungen umkehren. Im Gegenteil: Notmaßnahmen, insbesondere die Bankenrettungen nach 2008, verstärkten den Eindruck, dass politische Entscheidungen den Prioritäten des Establishments beziehungsweise externen Faktoren entsprechen, die außerhalb der Kontrolle und des Einflusses nationaler Regierungen liegen. Dadurch fühlten sich die Wähler übersehen und missachtet. Wenn die Menschen die Fähigkeit und Bereitschaft ihrer Regierungen anzweifeln, effizient und zielgerichtet mit öffentlichen Mitteln umzugehen, fangen sie an, alles, was diese tun, infrage zu stellen. Dadurch wird der Weg frei für Pseudolösungen von Rechtsextremisten. Ein Beispiel hierfür ist der angestrebte, durch politischen Druck erzwungene Tausch von Staatsanleihen gegen zinslose „Jahrhundert-Anleihen“, durch den die Zahlungsunfähigkeit des Staates vertuscht werden soll.
Vom wirtschaftlichen Realismus zum politischen Zynismus
Die Kombination aus politischer Polarisierung, zunehmendem wirtschaftlichem Druck auf Haushalte mit Arbeitseinkommen sowie auf kleine und mittlere Unternehmen und immer deutlicher werdenden Anzeichen einer Vernachlässigung der öffentlichen Infrastruktur und staatlicher Dienstleistungen hat ein Umfeld geschaffen, in dem Populisten gedeihen können. Vor allem nationalistische Bewegungen haben die Haushaltszwänge als Verlust der Souveränität dargestellt und behauptet, nur sie könnten die „Kontrolle zurückgewinnen” von Technokraten oder ausländischen Gläubigern. Dieser Ansatz hilft populistischen Regierungen dabei, eine rückschrittliche Wirtschaftspolitik zu verschleiern, die den ökonomischen Interessen ihrer eigenen Anhänger schadet und typischerweise vor dem Hintergrund einer emotional aufgeladenen Politik, die sich auf soziale Ausgrenzung und Fremdenfeindlichkeit konzentriert, umgesetzt wird. Die einschlägigen historischen Erfahrungen haben gezeigt, dass emotionale Resonanz rationales Kalkül überwiegt und ein wichtiges politisches Instrument darstellt, um die traditionelle Trennung zwischen links und rechts zu überwinden. Indem sie die Politik als Konflikt zwischen Globalisten (dem Establishment, dem „Deep State“) und „normalen Bürgern“, die ihren „gesunden Menschenverstand“ bewahrt haben, darstellen, haben nationalistische Bewegungen und Regierungen eine politisch verfängliche Propaganda entworfen. Diese zielt darauf ab, Wähler dazu zu bringen, auf unbegründete Ängste vor einer moralisch korrupten Elite und wachsende Bedrohungen durch soziale und/oder ethnische Minderheiten zu reagieren. Dadurch entsteht eine gefährliche politische Illusion. Wirtschaftliche Zwänge wie Schuldenquoten, Zinszahlungen und begrenzte Budgets für öffentliche Dienstleistungen dienen dabei als Notfallkontext, um wichtige Säulen des Sozialstaates abzubauen, so wie es derzeit im Zusammenhang mit dem Stillstand der US-Regierung zu beobachten ist.
Unabhängig von der politischen Aufregung und den damit verbundenen Krisensituationen sind die Parteien der demokratischen Mitte aufgrund von Haushaltszwängen sowie der Notwendigkeit, auf neue geopolitische und klimatische Herausforderungen zu reagieren, in ihrer Handlungsfähigkeit stark eingeschränkt. Hinzu kommt die Komplexität der Bewältigung der sich überlappenden Krisen. Wenn politische Entscheidungen als alternativlos dargestellt werden (selbst wenn faktisch korrekt), wird das oft als Mangel an Kompetenz wahrgenommen und weniger als Reflexion der Komplexität der entsprechenden Situation. Infolgedessen eskaliert die oft durch unzureichende oder ineffektive Kommunikation verschärfte Sparmüdigkeit tendenziell zu einer weit verbreiteten politischen Erschöpfung. Dieser Trend wird nicht nur durch die politische Lage in Frankreich, sondern auch durch Umfragen in ganz Europa bestätigt. In Ländern, in denen die Finanzaufsicht seit der globalen Finanzkrise am wenigsten präsent war, sind die etablierten Parteien – Christdemokraten und marktliberale Kräfte im Mitte-Rechts-Spektrum sowie Sozialdemokraten im Mitte-Links-Spektrum – in ihrer Existenz bedroht. In Frankreich fand beispielsweise die letzte Stichwahl zwischen Präsidentschaftskandidaten der traditionellen Mitte-Rechts- und Mitte-Links-Parteien im Jahr 2012 statt.
Kurz gesagt: Bei der Staatsverschuldung geht es um mehr als nur um Buchführung. Sie bestimmt unsere finanziellen Verpflichtungen, beeinflusst die Gerechtigkeit und schränkt die Umverteilung ein. Sie entscheidet darüber, wer zahlt und wer profitiert. In der Tradition der sozialen Marktwirtschaft wurde die Staatsverschuldung als Generationenvertrag über einen längeren Zeitraum hinweg gerechtfertigt. Heute Kredite aufzunehmen, hieße, in die Zukunft zu investieren und eine höhere interne Rendite zu erzielen als die Kosten für den Schuldendienst. Entsteht jedoch der Eindruck, dass die Kreditaufnahme eher den Interessen der Finanzeliten als denen der Bürgerinnen und Bürger dient oder zur Finanzierung des Konsums statt für Investitionen genutzt wird, bröckelt die moralische Basis dieses Vertrags.
Die unbeabsichtigte Politik der Technokratie
Während der finanzpolitische Spielraum immer kleiner wird, die Verpflichtungen in Sachen Sicherheit und Klima aber immer größer, versuchen Politiker zunehmend, politisch heikle Entscheidungen an unabhängige Institutionen wie Zentralbanken, grundgesetzverankerte Schuldenbremsen oder automatische Stabilisatoren zu delegieren. Auch wenn dies oft aus guten Gründen geschieht – vor allem, um die Preisstabilität zu wahren –, schützen diese Vereinbarungen die Politik davor, die Gründe für schwierige Entscheidungen zur Anpassung der Politik und zur Stabilisierung der Märkte erklären zu müssen. Diese kommunikative Isolation kann jedoch zu Entfremdung führen. Durch Algorithmen erzwungene Sparmaßnahmen mögen zwar Risikoprämien reduzieren und Gläubiger zufriedenstellen, untergraben aber die demokratische Zustimmung. Technokratische Regierungsführung hat durch die Konzeption und Koordinierung keynesianischer Maßnahmen und quantitativer Lockerung in Krisenzeiten für relative Stabilität gesorgt. Die unmittelbaren Ergebnisse waren zwar ermutigend, doch die längerfristigen „demokratischen” Kosten sind beträchtlich und steigen weiter an. Allzu oft haben Wähler finanzpolitische Entscheidungen als reine Compliance-Maßnahmen und nicht als politische Entscheidungen wahrgenommen. Jedes Mal, wenn eine schwierige politische Maßnahme damit verteidigt wird, dass sie „von Brüssel gefordert” sei oder „notwendig, um Investoren zu beruhigen”, wird politische Legitimität untergraben. Paradoxerweise sind es ausgerechnet die Institutionen, die die Glaubwürdigkeit eigentlich sichern sollten, die diese letztlich untergraben.
Die auf dem Erbe von Faschismus und Krieg aufbauenden sozialen Marktwirtschaften haben sich als die erfolgreichste Alternative erwiesen, um marktbasiertes Wachstum mit mehr Chancengleichheit und Gleichheit der Ergebnisse zu verbinden. Die finanzielle Unabhängigkeit ermöglichte eine Umverteilung. Dabei konnte das Vertrauen in Märkte und Regierungen aufrechterhalten werden. Der Verlust der fiskalischen Autonomie hat dieses Gleichgewicht jedoch gestört. Unter Druck neigen Regierungen in fortgeschrittenen Volkswirtschaften dazu, wichtige Investitionen in Bereichen wie Bildung, Gesundheit, Wohnungswesen und lokale Dienstleistungen zu kürzen, um den Haushalt zu konsolidieren. Dabei vernachlässigen sie deren entscheidende Bedeutung für den Zusammenhalt der Gemeinschaft. Die Bürger interpretieren dies nicht als finanzpolitische Vorsicht, sondern als politische Vernachlässigung. Gleichzeitig wurden unter dem Vorwand von Faulheit beziehungsweise des Migrations-Pull-Faktors Sozialprogramme geschwächt. Dies geschah vor dem Hintergrund zunehmender geopolitischer Unsicherheit, Einwanderungsdruck und Verdrängungseffekte durch steigende Schuldendienstkosten. Dadurch verschwinden der Sozialvertrag und somit die moralische Autorität des Staates. Dies untergräbt die demokratische Legitimität und begünstigt ein Wiederaufleben von Nationalismus und Intoleranz.
Um dem entgegenzuwirken, muss es das Ziel der heutigen Politik sein, Finanzpolitiken und Konsolidierungsmaßnahmen so zu entwickeln, dass sie als notwendig vermittelt werden können, als fair gelten und letztlich Vorteile versprechen. Zu diesem Zweck arbeitet die Weltbank beispielsweise an der Initiative „Reimagining Public Finance“. Sie soll politischen Entscheidungsträgern ein Instrumentarium an die Hand geben, um die Verbindung zwischen Ressourcen und politischen Ergebnissen zu stärken. Denn wenn diese Kriterien nicht erfüllt sind, können selbst gut gemeinte Maßnahmen katastrophale politische Folgen haben. Um Vertrauen zu schaffen, muss eine moderne Fiskalpolitik daher mindestens drei Leitprinzipien erfüllen:
Jenseits des fiskalpolitischen Kontrollverlusts
Demokratie kann nicht allein durch Sachzwänge funktionieren. Um das Vertrauen nachhaltig zu stärken, müssen die politischen Parteien der demokratischen Mitte Haushaltsdisziplin als kollektive Stärkung und als Ausdruck staatlicher Unabhängigkeit definieren und nicht als Akt der Unterwerfung. Ein solide aufgestellter Haushalt sollte signalisieren, dass die Bürger und nicht die Märkte die Prioritäten setzen. In dieser Hinsicht bietet das Europa der Nachkriegszeit einen wertvollen Präzedenzfall: Haushaltsdisziplin ging damals mit dem Aufbau von Institutionen wie gut funktionierenden Märkten, dem Sozialstaat, öffentlichen Investitionen und dem sozialen Dialog einher. Wie der deutsche Wirtschaftsminister 1957 sagte, ging dies mit dem Versprechen von „Wohlstand für alle” einher. Dabei wurden Produktivitätssteigerungen mit entsprechend steigenden Löhnen verbunden. So wurde sichergestellt, dass die Wähler die Grenzen und den Zweck der Haushaltsdisziplin sowie ihre Pflichten und Rechte verstanden. Moderne Regierungen können diesen Ansatz nachahmen, indem sie Finanzreformen mit konkreten Zielen verknüpfen. Mögliche Ziele sind die Verringerung der Kinderarmut, die Bereitstellung einer hochwertigen Gesundheitsversorgung, die Schaffung bezahlbarer Wohnungen, die Finanzierung grüner Infrastruktur sowie die Sicherung der Renten. Die Bürger verteidigen Regeln, die sie als Mittel zur Erreichung gemeinsamer Ziele ansehen.
Die Wiederbelebung der politischen Mitte hängt davon ab, ein Gleichgewicht zwischen finanzpolitischem Realismus und sozialen Ambitionen herzustellen. Populisten haben leichtes Spiel, wenn die Gemäßigten nur wie Buchhalter wirken. Im Gegensatz dazu kann die Legitimität wiederhergestellt werden, wenn die Haushalte die Handlungsfähigkeit der Bürger widerspiegeln. Macrons Warnung vor Entfremdung – auch aufgrund finanzieller Zwänge – stößt weiterhin auf große Zustimmung. Die Krise ist sowohl politischer als auch finanzpolitischer Natur. Damit die Gesellschaft den Vertrauensverlust in demokratische Institutionen und die soziale Marktwirtschaft eindämmen kann, müssen die Wählerinnen und Wähler in die Lage versetzt werden, größeren Einfluss auf die öffentlichen Finanzen auszuüben.
Die Wiederherstellung der fiskalischen Souveränität ist daher ein demokratisches Gebot. Staatshaushalte müssen kollektive Prioritäten widerspiegeln, Fairness wahren und Verantwortung für die Zukunft zeigen. Nur wenn die Bürger das Gefühl haben, dass die Fiskalpolitik ihnen gehört und von ihren Vertretern für ihre Gesellschaft gestaltet wird, kehrt das Vertrauen und gewinnt die Demokratie ihre moralische und funktionale Autorität zurück. Die Alternative ist bereits heute sichtbar: Nationalistische Regierungen bauen die Rechtsstaatlichkeit ab, schleifen öffentliche Institutionen und höhlen den Sozialvertrag aus. Dadurch untergraben sie genau das Vertrauen, das Investitionen, Innovation, Wachstum und Beschäftigung stützt. Angesichts der zunehmenden Belege dafür, dass „populistische Politiker schlecht für die Wirtschaft“ sind, sollten politische Entscheidungsträger den zeitlosen Rat von James Carville an Bill Clinton während dessen Präsidentschaftskampagne 1992 beherzigen: “It’s the economy, stupid!”
Jan-Peter Olters
