Es könnte sich als der Augenblick erweisen, in dem die aktuelle Regierung in Washington wie der Kaiser ohne Kleider dasteht. Am 20. Februar 2026 hat das Oberste Gericht der Vereinigten Staaten dem zentralen rechtlichen Fundament von Donald Trumps Zollstrategie die Grundlage entzogen. Die Mehrheit des Gerichts befand, dass der International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), ein Gesetz über internationale Notstandsbefugnisse in der Wirtschafts- und Handelspolitik, den Präsidenten nicht ermächtige, Zölle zu verhängen. Die nun verworfene Strategie war erstmals in einem Papier Stephen Mirans vom November 2024 skizziert worden. Miran stand später dem Rat der Wirtschaftsberater vor und wechselte anschließend in den Gouverneursrat der US-Notenbank. Der Richterspruch bekräftigte zugleich den verfassungsrechtlichen Normalfall, wonach Zölle gemäß Artikel I, Abschnitt 8 der US-Verfassung Sache des Kongresses seien, es sei denn, der Gesetzgeber hat eng begrenzte Zollkompetenzen ausdrücklich delegiert. Genau daran fehlte es beim IEEPA.
Eine konventionelle Antwort hätte darin bestanden, für das „Befreiungstagszollregime“ ein Gesetzgebungsverfahren einzuleiten. Stattdessen griff die Regierung zu Section 122 des Handelsgesetzes von 1974, also zu einer anderen Notstandsklausel, mit der sie präsidentielle Handlungsfähigkeit abzusichern sucht. In einer am 20. Februar unterzeichneten Proklamation verhängte sie einen globalen Einfuhrzoll von zehn Prozent – wirksam ab dem 24. Februar und befristet auf 150 Tage – und berief sich dabei auf eine Notstandsbefugnis zur Abwehr „fundamentaler internationaler Zahlungsprobleme“. In einem begleitenden Factsheet argumentierte das Weiße Haus, der Aufschlag werde den US-Dollar-„Abfluss“ bremsen und die Rückverlagerung von Produktion in die Vereinigten Staaten anreizen. Unterblieben Gegenmaßnahmen, so warnte das Papier, gefährde das zugrundeliegende Ungleichgewicht die Fähigkeit des Landes, seine Ausgaben zu finanzieren, untergrabe das Vertrauen der Investoren, setze die Finanzmärkte unter Stress und bedrohe wirtschaftliche wie nationale Sicherheit.
Für Unternehmen, die importieren, exportieren, investieren und planen, ist damit nicht mehr die Zollhöhe die entscheidende Frage, sondern die, ob die jeweils geltende Rate die nächste Klagewelle übersteht. Die Entscheidung des Obersten Gerichts hat bereits neue Verfahren ausgelöst – einschließlich möglicher Rückzahlungsansprüche auf in den Bundeshaushalt geflossene Einnahmen aus IEEPA-Zöllen von rund 129 Milliarden US-Dollar. Bis zum 25. Februar 2026 sollen nach Berichten mindestens 1.800 Unternehmen Klagen auf Erstattung gegen den Staat eingereicht haben. Das Ergebnis sind unabsehbare Zollturbulenzen, bei denen Unsicherheit zu einem eigenständigen Kostenfaktor wird. Für die Privatwirtschaft in den USA und für ihre Handelspartner stellt sich damit ein Bündel zentraler Fragen der gesetzlichen Passgenauigkeit: (i) Lassen sich die heutigen außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte der USA plausibel als die Art von „Zahlungsnotstand“ beschreiben, auf die Section 122 zielt? (ii) Entspricht die Konstruktion und Reichweite eines globalen Zehn-Prozent-Zolls den Schranken des Gesetzes? Und (iii) hält die Section-122-Begründung einer gerichtlichen Überprüfung stand – oder droht dasselbe Verdikt wie beim IEEPA, nämlich das Fehlen einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung?
Section 122: ein Instrument für eine andere Welt
Section 122 unterscheidet sich von IEEPA in einem für Richter entscheidenden Punkt. Sie ist ausdrücklich als zollrechtliche Ermächtigung formuliert. Das Gesetz erlaubt einen befristeten Importaufschlag in der Form von Zöllen. Künftige Rechtsstreitigkeiten werden daher weniger daran hängen, ob Zölle überhaupt erwähnt sind, sondern daran, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Die präsidentielle Kompetenz ist streng begrenzt: inhaltlich beschränkt, der Höhe nach gedeckelt und zeitlich strikt befristet. Der Streit verlagert sich damit von der Frage, ob Zölle genannt werden, zu der Frage, ob die Regierung einen qualifizierten „Zahlungsnotstand“ belegen und einen plausiblen Zusammenhang zwischen diesem Notstand und einem global einheitlichen Zollaufschlag herstellen kann.
Konkret ermächtigt das Gesetz den Präsidenten zu Importbeschränkungen, wenn „fundamentale internationale Zahlungsprobleme“ besondere Maßnahmen erforderlich machen. Es nennt drei Konstellationen, um (i) großen und schweren Zahlungsbilanzdefiziten der USA zu begegnen; (ii) eine unmittelbar bevorstehende und erhebliche Abwertung des US-Dollars an den Devisenmärkten zu verhindern; oder (iii) in Zusammenarbeit mit anderen Ländern zur Korrektur eines internationalen Zahlungsbilanzungleichgewichts beizutragen. In solchen Fällen darf der Präsident – für höchstens 150 Tage (sofern der Kongress nicht verlängert) – einen zeitweiligen Importaufschlag von bis zu 15 Prozent ad valorem und/oder befristete Importquoten anordnen. Das Handelsgesetz beschreibt Notfallinstrumente, kein dauerhaftes Zollregime.
Diese Auslösekriterien ergeben Sinn in der geldpolitischen Welt, die der Kongress 1974 gerade erst hinter sich gelassen hatte – dem späten Bretton-Woods-System fester Wechselkurse. Am einfachsten wird dies mit dem Mundell-Fleming-„Trilemma“ verständlich. Demnach kann die Politik bei hoher Kapitalmobilität nur zwei von drei Zielen zugleich erreichen: einen garantierten Außenwert der einheimischen Währung, eine autonome Geldpolitik und offene Kapitalmärkte. In einem Regime fester Wechselkurse kann der Devisenkurs naturgemäß keine makroökonomische Anpassungsfunktion erfüllen. Anhaltende außenwirtschaftliche Defizite müssen finanziert werden, und sie schlagen sich – wenn der Fixkurs verteidigt wird – in der Statistik als Verlust von Zentralbankreserven nieder. Da Fremdwährungs- und Goldreserven endlich und das Vertrauen an den Finanzmärkten fragil sind, können sich solche Defizite selbst verstärken, sobald die Märkte an der Parität zweifeln und vorauseilende Kapitalbewegungen einsetzen. Der Reserveabfluss beschleunigt sich, und die Politik wird entweder zu abrupten Restriktionen oder zu einer diskreten Abwertung gezwungen – zu jener Art einer „unmittelbar bevorstehenden und erheblichen“ Kurskorrektur, die in Section 122 angelegt ist.
Eine Welt flexibler Wechselkurse funktioniert anders. Darf der Wechselkurs sich bewegen, kann er einen großen Teil der Anpassung über die Nettoexporte aufnehmen: Eine schwächere Währung verteuert Importe und verbessert die Wettbewerbsfähigkeit der Exporte auf fremden Märkten. Deshalb konnte Milton Friedman argumentieren, flexible Kurse „eliminierten“ das Zahlungsbilanzproblem – nicht, weil Ungleichgewichte verschwänden, sondern weil sie seltener in eine akute Krise umschlügen. Unter einem Float verläuft Anpassung weniger über einen plötzlichen Abfluss von Devisenreserven als über den Wechselkurs, und damit über höhere Importpreise und verbesserte Exportchancen. Der Reiz fester Kurse liegt demgegenüber in Stabilität: Unternehmen gewinnen größere Planungssicherheit, und die Politik kann die Parität als Inflationsanker nutzen. Doch diese Vorteile sind bedingt. Wenn Defizite fortbestehen und das Vertrauen schwindet, kann die Verteidigung des Fixkurses abrupte Straffungen erzwingen oder in einer Abwertung enden – mit jener makroökonomischen Zäsur, die sowohl die versprochene Wechselkursstabilität als auch die Glaubwürdigkeit des Inflationsankers zerstört.
Unter heutigen Bedingungen können die USA über lange Zeiträume nennenswerte Leistungsbilanzdefizite tragen, weil sie durch Kapitalzuflüsse finanziert werden – durch den Kauf amerikanischer Vermögenswerte –, gestützt durch die Rolle des US-Dollars als dominierende Reserve- und Anlagewährung. Die staatliche Verschuldung liegt inzwischen bei 121 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, und ausländische Investoren halten etwa 30 Prozent der ausstehenden US-Staatsanleihen – eine externe Anlegerbasis im Umfang von rund 8,5 Billionen US-Dollar (Ende 2024). Diese Nachfrage hilft zu erklären, warum anhaltende außenwirtschaftliche Defizite der USA ohne sofortige „Zahlungsbilanzkrise“ im Bretton-Woods-Sinne finanzierbar sind.
Gerade dieser Unterschied in den monetären Mechanismen ist für die gesetzliche Passung entscheidend. Section 122 ist auf einen Notfall mit kurzer Zündschnur zugeschnitten: drohender Währungsstress, akute außenwirtschaftliche Schieflage und zeitweilige, der Höhe und Dauer nach gedeckelte Gegenmaßnahmen. Je stärker die Begründung der Regierung auf dauerhafte strukturelle Ungleichgewichte, Reshoring-Ambitionen oder langfristige fiskalische Sorgen gestützt wird, desto schwieriger wird es, einen global einheitlichen Importaufschlag als dasjenige Zahlungsbilanzstabilisierungsinstrument darzustellen, das der Gesetzgeber autorisieren wollte – und nicht als Ersatz für makroökonomische, vor allem fiskalische Entscheidungen, neu etikettiert als Notstandspolitik.
Warum ein Fixkurs-Notfallgesetz in einer Welt flexibler Wechselkurse?
Douglas Irwins Darstellung der unter Präsident Richard Nixon eingeführten Importabgabe von 1971 legt nahe, dass die Berufung auf einen „Zahlungsbilanznotstand“ in wesentlichen Teilen eine nachträgliche Rechtfertigung für ein Projekt war, das im Kern als Erpressungsdiplomatie fungierte – auf dem Weg zum Smithsonian Agreement, das Währungsaufwertungen wichtiger Handelspartner gegenüber dem US-Dollar brachte. Der zehnprozentige Importaufschlag, verkündet zusammen mit der Schließung des Goldfensters am 15. August 1971, sollte den Abfluss amerikanischer Goldreserven stoppen und – entscheidend – Partner zur Aufwertung ihrer Währungen bewegen. Nach Auffassung der US-Regierung hätte das bloße Schließen des Goldfensters nicht genügend Zugeständnisse erzwungen. In internen Beratungen, so Irwin, drängte Finanzminister John Connally auf den Aufschlag als Hebel und als politisch gut verkäufliche Grenzabgabe, die andere zu Verhandlungen zwingen sollte; Nixon selbst schätzte den Importzoll als Instrument, um „zurückzuschlagen“ und Zugeständnisse zu erzwingen. Später beschrieben Akteure wie George Shultz und Kenneth Dam den Schritt in ähnlich taktischen Kategorien – als Druckmittel und als Verhandlungspfand –, selbst wenn Ökonomen auf unerwünschte Nebenwirkungen hinweisen konnten. Die Logik lag eher im Erzeugen von Verhandlungsdruck als in einer nüchtern technokratischen Stabilisierungspolitik.
Diese Rahmung war verfassungs- und gesetzesrechtlich heikel. Irwin betonte, dass es keinen klaren Präzedenzfall dafür gebe, dass ein Präsident einseitig einen allgemeinen Importaufschlag verhängen dürfe; zudem war die gesetzliche Basis in den einschlägigen Zollgesetzen – dem Tariff Act von 1930 und dem Trade Expansion Act von 1962 – schwach. Die Regierung stützte sich daher auf die weit gefasste Notstandsbefugnis in Section 5(b) des Trading with the Enemy Act, verbunden mit der formellen Ausrufung eines „nationalen Notstands“. Die Rechtmäßigkeit wurde von Yoshida International, einem Importeur japanischer Textilaccessoires, angefochten; das Zollgericht in erster Instanz gab dem Kläger zunächst recht und stellte fest, dass nichts in den Gesetzen den Präsidenten ausdrücklich ermächtige, einen Aufschlag zu verhängen. Während das Urteil angefochten wurde, gab der Kongress dem Präsidenten mit Section 122 die ausdrückliche Autorität, künftig Importaufschläge zu verhängen. Die Vorgeschichte um die Schließung des Goldfensters und die Anfechtungen des Zollaufschlags hatten dem Kongress deutlich gemacht, dass eine große Importabgabe nicht auf umstrittenen Rechtsgrundlagen und Notstandssemantik ruhen durfte.
Hier schärfte Bryan Riley (2026) die Ex-post-Erzählung. Er argumentierte, Section 122 sei bewusst geschaffen worden, um künftige Regierungen daran zu hindern, Nixon-artige Zollaufschläge unter vagen Notstandsbehauptungen zu improvisieren. Der Kongress habe dafür klare gesetzliche Leitplanken gezogen und die Ermächtigung auf echte „fundamentale internationale Zahlungsprobleme“ im Kontext fester oder stark gesteuerter Wechselkurse begrenzt. Nach Rileys Lesart erkläre der rasche Übergang der USA zu flexiblen Wechselkursen auch, warum Section 122 bislang noch nicht genutzt worden sei. Die Auslöseschwellen für präsidentielle Notmaßnahmen im Zollrecht seien für eine Zahlungsbilanzkrise in einer Welt fester Paritäten formuliert. Derzeit stünden die USA, so Riley, nicht vor einem fundamentalen Zahlungsproblem; ein solches habe es seit dem Übergang zu flexiblen Wechselkursen vor mehr als fünf Jahrzehnten nicht mehr gegeben. Die Schlussfolgerung ist eindeutig: Section 122 verleiht dem Präsidenten keine rechtliche Grundlage, Zölle zu verhängen.
Dieses Argument ist gut begründet. Die legislative Lehre aus 1971 bestand nicht darin, dem Präsidenten eine dauerhafte Zollkompetenz zu verschaffen, sondern – kurz, an Bedingungen geknüpft und innerhalb harter Grenzen – ein Notfallinstrument zu autorisieren, das im Bretton-Woods-Kontext der Reserveverteidigung und des Paritätsdrucks Sinn ergibt. Der Kongress konzipierte Section 122 als enges Sicherheitsventil: zeitlich begrenzt und an spezifische Zahlungsbilanzauslösekriterien gebunden, nicht als offene Ermächtigung für ein umfassendes Zollregime.
Ökonomische Ineffizienz und rechtliche Verwundbarkeit
Ökonomisch wie rechtlich ist Section 122 für Situationen geschrieben, in denen die äußere Restriktion unmittelbar und greifbar ist: Ein Land verteidigt einen festen Kurs, sieht Reserven schwinden und fürchtet einen ungeordneten Bruch eines Währungssystems, das über ein Vierteljahrhundert erhebliche Prosperität geschaffen hatte. In einem solchen Kontext lässt sich ein temporärer Aufschlag als Übergangslösung verteidigen – als Notbremse, um Zeit für Anpassung oder Verhandlung zu gewinnen. In einer Welt flexibler Wechselkurse und hoher Kapitalmobilität wirkt dasselbe Instrument erheblich weniger schlüssig. Ein global einheitlicher Importzoll ist ein grobes Werkzeug für ein Problem, das das Weiße Haus selbst in Begriffen von Vertrauen, Finanzierungsbedingungen und langfristiger äußerer Verwundbarkeit zu umschreiben sucht. Er mag einzelne Importpreise verschieben, Lieferketten umleiten und Renten umverteilen; er wird jedoch kaum leisten, was der Gesetzestext voraussetzt, nämlich eine zielgenaue Antwort auf einen unmittelbar drohenden Zahlungsnotstand.
Die Diskrepanz ist nicht nur ökonomisch. Die Architektur von Section 122 – harte Obergrenzen, kurze Laufzeit und Auslösebegriffe wie „grundlegend (fundamental)“ und „unmittelbar bevorstehend (imminent)“ – gibt Gerichten Anlass zu prüfen, ob die Regierung belegen kann, dass ein qualifizierender Zahlungsnotstand tatsächlich vorliegt, und ob die Maßnahme plausibel darauf zugeschnitten ist. Ein Zoll, der mit strukturellen Ungleichgewichten und Reshoring-Zielen begründet wird, läuft Gefahr, wie gewöhnliche Handelspolitik in Notstandsverkleidung zu wirken. Genau dieses Muster ist unter dem IEEPA bereits auf richterlichen Widerstand gestoßen – und es ist der Grund, warum der Rückgriff auf Section 122 rechtlich brüchig bleibt.
Die politische Folgerung liegt auf der Hand. Wenn die Vereinigten Staaten ein dauerhaftes Zollregime wollen – vorhersehbare Sätze, stabile Verhandlungspositionen, klarere Regeln für Unternehmen und Handelspartner sowie ein Minimum an Rückzahlungsrisiken –, müssen sie dies transparent und spezifisch durch Gesetz regeln. Dauerhafte Handelspolitik entsteht nicht auf der Grundlage von Notstandsklauseln. Wenn Washington hingegen Zahlungsstabilität sucht, liegt der Werkzeugkasten in der Makropolitik: in Fiskalentscheidungen, Geld- und Finanzstabilitätspolitik sowie Maßnahmen, die Spar- und Investitionsverhalten beeinflussen. Zölle können die Zusammensetzung der Importe verschieben; sie reparieren nicht aus eigener Kraft die Finanzierungsarithmetik einer Reservewährungsökonomie. Ein Zoll lässt sich per Proklamation verhängen; makrofiskalische Stabilität nicht – und die dünne Notstandsgarderobe könnte vor Gericht aufreißen.
Jan-Peter Olters
