Il pourrait s’agir du moment où l’administration actuelle à Washington se retrouve, comme l’empereur, sans vêtements. Le 20 février 2026, la Cour suprême des États-Unis a censuré le pilier juridique central de la stratégie tarifaire de Donald Trump, jugeant que l’ International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) – une loi conférant au président des pouvoirs d’urgence en matière économique et commerciale internationale – ne l’autorisait pas à instaurer des droits de douane. Cette stratégie avait été esquissée dans une note de novembre 2024 écrite par Stephen Miran, ancien président du Conseil économique de la Maison-Blanche, puis membre du Conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale. La Cour a ainsi réaffirmé un principe constitutionnel élémentaire : par défaut, les droits de douane relèvent du Congrès, en vertu de l’article I, section 8 de la Constitution, sauf délégation explicite et strictement encadrée. Or l’IEEPA n’opérait pas une telle délégation.
La réponse classique aurait été de solliciter une loi pour instituer un régime tarifaire baptisé « Jour de la libération ». L’administration a choisi une autre voie, en se tournant vers la section 122 du Trade Act de 1974, c’est-à-dire une clause d’urgence distincte sur laquelle l’exécutif s’appuie pour préserver la marge de manœuvre présidentielle. Par une proclamation signée le 20 février, elle a instauré un droit d’importation mondial de 10 pour cent – applicable à compter du 24 février et limité à 150 jours – en invoquant l’autorité exceptionnelle prévue pour faire face à des « difficultés fondamentales de paiements internationaux ». Dans une fiche d’argumentaire publiée parallèlement, la Maison-Blanche a soutenu que ce prélèvement permettrait d’« endiguer la sortie » de dollars américains et d’inciter à la relocalisation. À défaut, prévenait le document, le déséquilibre sous-jacent mettrait en péril la capacité du pays à financer ses dépenses, éroderait la confiance des investisseurs, déstabiliserait les marchés et menacerait la sécurité économique et nationale des États-Unis.
Pour les entreprises qui importent, exportent, investissent et planifient, la question décisive n’est déjà plus le niveau du tarif, mais sa capacité à survivre au prochain recours. La décision a ouvert une nouvelle vague de contentieux, auxquels s’ajoutent des demandes de remboursement portant sur des recettes publiques issues des droits IEEPA déjà encaissés, estimées à environ 129 milliards de dollars. Selon plusieurs sources, au moins 1 800 entreprises auraient engagé des actions en restitution contre l’État fédéral au 25 février 2026. Le résultat, c’est une volatilité tarifaire qui fait de l’incertitude un coût à part entière. Pour le secteur privé américain et pour les partenaires commerciaux des États-Unis, une série de questions d’« adéquation au texte » se pose : (i) les déséquilibres extérieurs actuels peuvent-ils raisonnablement être qualifiés d’« urgence de paiements » au sens de la section 122 ? (ii) la conception et l’ampleur d’un tarif uniforme de 10 pour cent respectent-elles les limites posées par le texte ? (iii) l’argumentation fondée sur la section 122 résistera-t-elle au contrôle du juge, ou encourt-elle le même sort que l’IEEPA – l’absence d’habilitation claire ?
La section 122 : un instrument pour un autre monde
La section 122 se distingue de l’IEEPA sur un point décisif aux yeux des juges, en ceci qu’elle parle explicitement le langage du droit de douane. Elle autorise un prélèvement temporaire « sous forme de droits », de sorte que les futurs contentieux porteront moins sur la simple mention de droits de douane que sur le respect des conditions prévues par la loi. Le pouvoir présidentiel y est strictement limité : champ d’application restreint, plafond de taux, durée courte. Le cœur du débat se déplace donc : l’exécutif peut-il établir l’existence d’une urgence de paiements, et démontrer un lien plausible entre cette urgence et un prélèvement uniforme à l’échelle mondiale ?
Le texte permet au président de restreindre les importations lorsque des « difficultés fondamentales de paiements internationaux » exigent des mesures spéciales. Il vise trois hypothèses : (i) faire face à des déficits « importants et graves » de la balance des paiements des États-Unis ; (ii) prévenir une dépréciation « imminente et significative » du dollar sur les marchés des changes ; (iii) coopérer avec d’autres pays pour corriger un déséquilibre international de balance des paiements. Dans ces circonstances, le président peut, pour une durée maximale de 150 jours (prolongeable par le Congrès), instaurer une surtaxe temporaire plafonnée à 15 pour cent ad valorem et/ou des quotas provisoires. Ce sont des outils d’urgence, et non l’ossature d’un régime commercial permanent.
Ces critères prennent tout leur sens dans l’univers monétaire que le Congrès venait tout juste de quitter en 1974, avec la fin du système de Bretton Woods, fondé sur des changes fixes. Pour comprendre pourquoi, il suffit de passer par le « trilemme » de Mundell-Fleming. Avec une forte mobilité des capitaux, il est impossible de poursuivre simultanément trois objectifs : un taux de change fixe, une politique monétaire autonome et des marchés de capitaux ouverts. Dans un régime de parité, le taux de change ne peut pas jouer son rôle d’amortisseur macroéconomique. Des déficits extérieurs persistants doivent être financés ; si la parité est défendue, ils se traduisent statistiquement par une érosion des réserves de la banque centrale. Or les réserves en devises et en or sont limitées et la confiance des marchés est fragile. Dès que la parité est mise en doute, les mouvements de capitaux deviennent préventifs, la sortie de réserves s’accélère, et les autorités n’ont plus guère le choix qu’entre un resserrement brutal et une dévaluation discrète : exactement le type de « correction imminente et significative » qu’anticipait la section 122.
Dans un monde de changes flexibles, les choses se passent différemment. Lorsque le taux de change peut fluctuer, il absorbe une grande partie de l’ajustement par le canal du commerce extérieur : une monnaie plus faible renchérit les importations et améliore la compétitivité des exportations. C’est ce qui permettait à Milton Friedman d’affirmer que les changes flottants « éliminent » le problème de la balance des paiements, non pas parce que les déséquilibres disparaissent, mais parce qu’ils se transforment moins souvent en crise aiguë. Sous flottement, l’ajustement passe moins par une ponction soudaine des réserves que par le taux de change lui-même, via la hausse des prix à l’importation et l’amélioration des débouchés à l’exportation. L’attrait des changes fixes tient, lui, à la stabilité : les entreprises y gagnent en visibilité et les autorités peuvent utiliser la parité comme ancre anti-inflation. Mais cet avantage est conditionnel. Si les déficits persistent et que la confiance se délite, défendre la parité peut imposer un durcissement abrupt ou conduire à la dévaluation, une rupture macroéconomique qui détruit à la fois la stabilité promise et la crédibilité de l’ancrage.
Dans les conditions actuelles, les États-Unis peuvent durablement supporter des déficits du compte courant, car ceux-ci sont financés par des entrées de capitaux, autrement dit par des achats d’actifs américains, soutenus par le rôle du dollar en tant que principale monnaie de réserve et d’investissement. La dette publique fédérale s’élève à environ 121 pour cent du PIB, et les investisseurs étrangers détiennent près de 30 pour cent des titres du Trésor en circulation, soit une base d’épargne extérieure d’environ 8 500 milliards de dollars (fin 2024). Cette profondeur de la demande internationale aide à comprendre pourquoi des déficits extérieurs persistants peuvent être financés sans se transformer immédiatement en « crise de paiements » au sens de Bretton Woods.
C’est là que la mécanique monétaire rejoint la question de l’adéquation au texte. La section 122 vise une urgence à mèche courte : tension imminente sur la monnaie, déséquilibre aigu des paiements extérieurs, remèdes temporaires plafonnés dans leur niveau comme dans leur durée. Plus l’argument gouvernemental repose sur des déséquilibres structurels durables, sur des objectifs de relocalisation ou sur des inquiétudes budgétaires de long terme, plus il devient difficile de présenter une surtaxe uniforme comme l’instrument de stabilisation des paiements que le législateur avait entendu autoriser, plutôt que comme un substitut à des choix macroéconomiques – surtout budgétaires – requalifiés en urgence.
Pourquoi un outil de changes fixes dans une économie à changes flexibles ?
Dans une étude de 2012, Douglas Irwin suggère que l’instauration d’une surtaxe à l’importation par Richard Nixon en 1971 relevait largement d’une justification a posteriori d’une stratégie de coercition économique, en prélude à l’accord du Smithsonian, qui a conduit à la réévaluation des monnaies des principaux partenaires face au dollar. La surtaxe de 10 pour cent, annoncée en même temps que la fermeture du « guichet or » le 15 août 1971, visait à stopper l’hémorragie des réserves d’or américaines et, surtout, à inciter les partenaires à réévaluer leur devise. Aux yeux de l’administration, la seule fermeture du guichet or n’aurait pas permis d’arracher des concessions suffisantes. Selon Irwin, dans les délibérations internes, le secrétaire au Trésor John Connally défendait la surtaxe comme un levier et comme une taxe frontalière politiquement acceptable, destinée à « choquer » les autres et à les pousser à négocier ; Nixon lui-même appréciait ce droit d’importation comme un moyen de riposter et d’obtenir des concessions. Plus tard, des acteurs comme George Shultz ou Kenneth Dam ont décrit l’instrument avec le même pragmatisme tactique, le qualifiant d’« appel d’attention » et de « jeton de négociation », tout en admettant que des économistes pouvaient en démontrer les effets pervers. La logique était davantage guidée par la pression de négociation que par une stabilisation technocratique.
Cette mise en scène posait toutefois des difficultés constitutionnelles et statutaires. Irwin souligne l’absence de précédent clair permettant à un président d’imposer unilatéralement une surtaxe générale, ainsi que la faiblesse des fondements juridiques disponibles dans le Tariff Act de 1930 et le Trade Expansion Act de 1962. L’administration s’est donc appuyée sur une habilitation d’urgence très large, inscrite dans la section 5(b) du Trading with the Enemy Act, après avoir proclamé un « état d’urgence national ». La légalité du dispositif a été contestée par Yoshida International, un importateur d’accessoires textiles japonais. Le tribunal compétent en matière douanière a d’abord donné raison au plaignant, estimant qu’aucun texte n’autorisait explicitement le président à instaurer une surtaxe. Pendant que ce jugement était attaqué, le Congrès a donné au président, avec la section 122, une habilitation explicite pour recourir à l’avenir à une surtaxe temporaire. L’épisode du guichet or et les recours engagés contre la surtaxe ont convaincu le Congrès qu’un impôt d’importation majeur ne pouvait reposer ni sur des bases juridiques contestées ni sur une simple rhétorique d’urgence.
Bryan Riley (2026) affine cette analyse. À ses yeux, la section 122 a précisément été conçue pour empêcher les improvisations à la Nixon, fondées sur des proclamations d’urgence vagues. Elle fixe des garde-fous juridiques clairs et limite l’habilitation à de véritables « difficultés fondamentales de paiements internationaux » dans un contexte de changes fixes ou fortement administrés. Il estime que la transition rapide des États-Unis vers un régime de changes flottants explique aussi pourquoi la section 122 n’avait jamais été invoquée : ses seuils de déclenchement sont conçus pour une crise de paiements dans un monde de parités fixes. Aujourd’hui, affirme-t-il, les États-Unis ne sont confrontés à aucun problème fondamental de paiements ; ils n’en ont pas connu depuis le passage aux changes flexibles, il y a plus d’un demi-siècle. Conclusion : la section 122 ne fournit pas au président une base juridique pour imposer des droits de douane.
L’argument est solide. La leçon tirée de 1971 n’était pas de conférer à l’exécutif une compétence tarifaire permanente, mais d’autoriser, brièvement, sous conditions et dans des limites strictes, un instrument d’urgence cohérent avec le contexte de l’époque – celui de Bretton Woods –, destiné à défendre les réserves et à atténuer les tensions sur la parité. Le Congrès a ainsi conçu la section 122 comme une soupape étroite, bornée dans le temps et déclenchée par des critères précis liés aux paiements, et non comme une habilitation ouverte à un régime tarifaire de grande ampleur.
Inefficacité économique et fragilité juridique
Économiquement comme juridiquement, la section 122 a été écrite pour des situations où la contrainte extérieure est immédiate et tangible : un pays défend une parité fixe, voit ses réserves fondre et redoute une rupture désordonnée d’un système monétaire qui avait porté une prospérité durable. Dans ce contexte, une surtaxe temporaire peut se défendre comme une solution transitoire – un coup de frein pour gagner du temps, le temps de l’ajustement ou de la négociation. Dans une économie de changes flexibles et de forte mobilité des capitaux, le même instrument paraît bien moins cohérent. Un droit d’importation uniforme à l’échelle mondiale est un outil grossier face à un problème que la Maison-Blanche elle-même décrit en termes de confiance, de conditions de financement et de vulnérabilité externe de long terme. Il peut déplacer des prix relatifs, réorienter des chaînes de valeur et redistribuer des rentes ; il répond rarement à ce que présuppose le texte, à savoir une réaction ciblée à une urgence de paiements imminente.
L’écart n’est pas seulement économique. L’architecture de la section 122 – plafonds stricts, durée courte, vocabulaire de déclenchement autour de notions « fondamentales » et d’un risque « imminent » – incite les juges à vérifier si le gouvernement peut établir l’existence d’un état d’urgence qualifié et si la mesure est calibrée de manière plausible pour y répondre. Un tarif justifié par des déséquilibres structurels et des objectifs de relocalisation pourrait être perçu comme une politique commerciale ordinaire déguisée en urgence. C’est précisément ce schéma qui a déjà buté sur l’obstacle judiciaire sous l’IEEPA ; c’est aussi ce qui rend le recours à la section 122 durablement fragile sur le plan juridique.
La conclusion politique est simple. Si les États-Unis souhaitent instaurer un régime tarifaire durable – avec des taux prévisibles, des positions de négociation stables, des règles plus claires pour les entreprises et les partenaires, et un minimum de risques de restitution –, ils doivent l’inscrire de façon transparente et précise dans la loi. Une politique commerciale pérenne ne peut pas se fonder sur des clauses d’urgence. Si Washington cherche à assurer la stabilité des paiements, le bon outillage est macroéconomique : choix budgétaires, politique monétaire et de stabilité financière, mesures influençant l’épargne et l’investissement. Les droits de douane peuvent modifier la composition des importations ; ils ne règlent pas, à eux seuls, l’arithmétique de financement d’une économie émettrice de monnaie de réserve. Un tarif peut être décrété par proclamation ; la stabilité macro-budgétaire, non. Et devant les tribunaux, la garde-robe d’urgence pourrait bien se déchirer.
Jan-Peter Olters
