La crise politique actuelle en France et la fermeture du gouvernement américain montrent que les politiques budgétaires non viables ont des conséquences qui dépassent le cadre de l’économie. Les niveaux élevés de la dette publique témoignent de la perte de confiance des citoyens dans la démocratie elle-même. Dans les économies avancées, les électeurs sont de plus en plus sensibles aux discours simplistes qui prétendent que les gouvernements sont sous l’emprise d’élites et de pressions extérieures. Ils se tournent alors vers un populisme illibéral et un nationalisme exclusif, qui sont souvent contraires à leurs propres intérêts économiques. Pour rétablir la légitimité démocratique, il faut mettre en place des politiques budgétaires transparentes, équitables et stratégiques, qui renforcent le lien entre les budgets, les priorités collectives et l’action des citoyens, et qui inspirent confiance en l’amélioration des perspectives économiques pour l’avenir.

Le mandat de la souveraineté de la Nation, déclarait Emmanuel Macron six semaines après son élection en 2017, « c’est pouvoir décider de son propre avenir, malgré les contraintes et les bouleversements du monde. » Il a prévenu que les pays risquaient de s’exposer aux forces de l’aliénation, soit en raison de problèmes financiers s’ils ne remettaient pas de l’ordre dans leurs finances et ne réduisaient pas leur dette publique, soit en raison de la volonté d’autres pays s’ils ne réglaient pas leurs propres problèmes.

À ce sujet, le président Macron avait raison, même si les choses ne se sont pas passées comme beaucoup le pensaient. Huit ans plus tard, ce sentiment de distance s’est propagé, passant du discours présidentiel à l’opinion publique, plongeant ainsi la V^e République dans une crise politique « existentielle ». La France n’est pas le seul pays dans ce cas ; d’autres démocraties développées sont confrontées à des problèmes similaires. Les citoyens américains et européens ont perdu confiance dans la capacité de leurs gouvernements à respecter le contrat social, c’est-à-dire à utiliser les impôts et les déficits pour financer des infrastructures favorisant la croissance, fournir des services publics de qualité dans les domaines de la santé et de l’éducation, et maintenir des inégalités acceptables au sein de la société. La perte de contrôle budgétaire, qui se traduit par des déficits élevés et une dette publique croissante (voir le tableau ci-dessous), a réduit la marge de manœuvre budgétaire et érodé la confiance dans les institutions démocratiques, mais aussi dans le modèle social de marché lui-même. Cette crise de confiance, aggravée par les conséquences de la crise financière mondiale de 2008 et de la pandémie de la Covid-19, a alimenté la résurgence du nationalisme et des tendances autoritaires, amenant au pouvoir des gouvernements flirtant avec des pratiques post-démocratiques rappelant celles des années 1930.

L’espace rétréci du choix démocratique

Le contrôle budgétaire ne se limite pas à la comptabilité ; il détermine l’espace fiscal, le potentiel de croissance et l’indépendance politique. Certains pays, comme les États-Unis (dont le gouvernement est nationaliste) ou le Royaume-Uni (dont le parti nationaliste est en tête des sondages), consacrent plus de 10 % de leur budget au paiement des seuls intérêts, ce qui complique les efforts visant à financer correctement les politiques et programmes qui intéressent le public, comme le financement des services de santé, au cœur des négociations en vue de la réouverture des services publics. Le Congressional Budget Office américain a montré que, pendant deux années consécutives, les paiements d’intérêts avaient dépassé les dépenses de défense. Pendant une grande partie de l’après-guerre froide, les démocraties sociales de marché, y compris les pays anglophones aux économies plus libérales, ont cherché à trouver un équilibre entre efficacité économique et solidarité sociale : les gouvernements pouvaient taxer, emprunter et redistribuer la richesse tout en conservant la confiance des citoyens. Cet « équilibre politico-économique » s’est traduit par des résultats électoraux qui ont vu se succéder au pouvoir des partis de centre droit et de centre gauche, pleinement attachés aux principes démocratiques. Le succès des politiques économiques, qui ne nécessitaient qu’un « ajustement » marginal aux yeux des électeurs, a donné de la crédibilité à la politique centriste. Les électeurs acceptaient les institutions, les principes et les politiques, car ils croyaient que leurs représentants élus avaient le pouvoir d’agir.

Mais ces deux dernières décennies, ce large consensus a commencé à s’effriter. Le vote en faveur du Brexit au Royaume-Uni et les élections présidentielles américaines de 2016, durant lesquelles les deux campagnes ont été marquées par des discours anti-immigration, ont marqué le début d’une ère nationaliste. Cela a entraîné un recul de l’engagement mondial en faveur de la coopération supranationale et une remise en cause du système commercial mondial fondé sur des règles. Cela a freiné le potentiel de croissance et limité davantage la flexibilité budgétaire, déjà restreinte. Face aux « réalités alternatives » proposées par les challengers populistes, les gouvernements dirigés par des partis démocratiques du centre tentent de présenter leurs décisions politiques comme étant sans alternative. Mais cette stratégie les prive de rigueur intellectuelle et de discipline communicative.

Cette évolution a eu des conséquences psychologiques profondes. Les contraintes budgétaires de plus en plus strictes ont exacerbé la situation, plaçant les gouvernements dans une impasse politique et économique. Ni les mesures d’austérité impopulaires, ni une générosité financière insoutenable n’ont pu inverser la tendance à la hausse du soutien aux mouvements nationalistes. Au contraire, les mesures d’urgence, en particulier les sauvetages bancaires après 2008, ont renforcé l’impression que les décisions politiques reflétaient les priorités de l’establishment ou des facteurs externes échappant au contrôle et à l’influence des gouvernements nationaux. Les électeurs se sont ainsi sentis ignorés et méprisés. Lorsque les gens doutent de la capacité et de la volonté de leur gouvernement à gérer efficacement et de manière ciblée les fonds publics, ils commencent à remettre en question tout ce qu’il fait. Cela ouvre la voie à des pseudo-solutions proposées par l’extrême droite. Un exemple en est l’échange, obtenu sous la pression politique, d’obligations d’État contre des « obligations centenaires » sans intérêt, qui vise à dissimuler l’insolvabilité souveraine.

Du réalisme économique au cynisme politique

Le fossé entre la polarisation politique, les pressions économiques croissantes subies par les ménages salariés et les petites et moyennes entreprises, ainsi que les signes de plus en plus évidents de négligence des infrastructures publiques et des services gouvernementaux ont créé un environnement propice à l’essor des populistes. Les mouvements nationalistes, en particulier, ont présenté les contraintes budgétaires comme une perte de souveraineté et ont affirmé qu’ils étaient les seuls à pouvoir « reprendre le contrôle » face aux technocrates ou aux créanciers étrangers. Cette approche permet aux gouvernements populistes de dissimuler des politiques économiques régressives qui nuisent aux intérêts de leurs propres partisans. Celles-ci sont généralement mises en œuvre dans un contexte politique très émotionnel, axé sur l’exclusion sociale et la xénophobie. L’expérience historique montre que l’émotion l’emporte souvent sur la raison, ce qui constitue un instrument politique important permettant de transcender la division traditionnelle entre la gauche et la droite. En présentant la politique comme un conflit entre les mondialistes (l’establishment, le « deep state ») et les citoyens ordinaires (qui auraient gardé leur « bon sens »), les mouvements et les gouvernements nationalistes ont élaboré une propagande politique trompeuse visant à susciter des réactions chez les électeurs face à des craintes infondées provenant d’une élite moralement corrompue et face à des menaces croissantes émanant des minorités sociales et/ou ethniques. Cette illusion politique permet de masquer les contraintes économiques, telles que les ratios d’endettement, les paiements d’intérêts et les budgets limités pour les services publics, qui servent de contexte d’urgence pour démanteler les piliers clés de l’État providence, comme on peut le constater actuellement avec la fermeture du gouvernement américain.

Sans l’agitation politique et les situations d’urgence qui vont avec, les partis du centre démocratique se retrouvent coincés par les contraintes budgétaires, le besoin de répondre aux nouveaux défis géopolitiques et climatiques, ainsi que par la complexité de la gestion de la polycrise. Présenter les choix politiques comme s’il n’y avait pas d’alternative, même si c’est vrai, est souvent perçu comme un manque de compétence plutôt que comme une reconnaissance de la complexité de la situation. La lassitude face à l’austérité, souvent aggravée par une communication insuffisante ou inefficace, a tendance à se transformer en un épuisement politique plus généralisé. La situation politique en France et les sondages dans toute l’Europe confirment cette tendance : dans les pays où la surveillance budgétaire a été la moins visible depuis la crise financière mondiale, les partis traditionnels (conservateurs et libéraux de centre droit, sociaux-démocrates de centre gauche) sont menacés de disparaître. En France, par exemple, le dernier second tour opposant des candidats de partis traditionnels de centre droit et de centre gauche remonte à 2012.

En résumé, la dette publique ne se limite pas à de simples chiffres dans un simple registre comptable. Elle détermine les obligations budgétaires, affecte l’équité et limite la redistribution ; elle définit qui paie et qui en profite. Dans la tradition de l’économie sociale de marché, la dette publique était justifiée comme un contrat entre les générations s’étendant sur de longues périodes. Emprunter aujourd’hui, c’est investir pour l’avenir et offrir un taux de rendement interne supérieur au coût du service de la dette. Cependant, lorsque l’on constate que les emprunts servent davantage les intérêts des élites financières que ceux des citoyens, ou qu’ils financent la consommation plutôt que l’investissement, la base morale de ce contrat s’effrite et se désagrège.

La politique involontaire de la technocratie

Alors que la marge de manœuvre budgétaire se réduit de surcroît et que les obligations en matière de sécurité et de climat ne cessent d’augmenter, les responsables politiques sont de plus en plus enclins à déléguer les décisions politiquement délicates à des institutions indépendantes telles que les banques centrales, les règles budgétaires inscrites dans la Constitution ou les stabilisateurs automatiques. Même si c’est souvent pour de bonnes raisons, surtout pour garder les prix stables, ces accords évitent aux responsables politiques d’avoir à expliquer pourquoi ils prennent des décisions difficiles pour ajuster les politiques et stabiliser les marchés. Mais le manque de communication crée un sentiment de distance et d’aliénation. Même si l’austérité imposée par un algorithme peut réduire les primes de risque et satisfaire les créanciers, elle sape le consentement démocratique. La gouvernance technocratique a permis d’assurer une certaine stabilité pendant les périodes de crise, grâce à la conception et à la coordination de mesures keynésiennes et d’assouplissement quantitatif. Cependant, si les résultats immédiats étaient encourageants, les coûts « démocratiques » à long terme ont été considérables et continuent d’augmenter. Trop souvent, les électeurs ont perçu les décisions budgétaires comme de simples exercices de conformité plutôt que comme des choix politiques. Chaque fois qu’une mesure politique difficile est présentée comme une exigence de Bruxelles ou comme une nécessité pour rassurer les investisseurs, la légitimité politique s’érode. Paradoxalement, les institutions destinées à préserver la crédibilité ont fini par la saper.

Construites sur l’héritage du fascisme et de la guerre, les économies sociales de marché se sont avérées plus efficaces que toute autre alternative pour concilier croissance fondée sur le marché et égalité des chances et des résultats. L’autonomie budgétaire a permis la redistribution. La confiance a pu être maintenue tant dans les marchés que dans les gouvernements. Cependant, la perte de cette autonomie a perturbé cet équilibre. Sous pression, les gouvernements des économies avancées ont tendance à réduire les investissements importants dans des domaines comme l’éducation, la santé, le logement et les services locaux pour consolider leur budget. Ce faisant, ils oublient leur importance cruciale pour la cohésion de la communauté. Les citoyens ont interprété cela non pas comme de la prudence budgétaire, mais comme une négligence politique. Parallèlement, sous prétexte de paresse ou de facteur d’attraction migratoire, les programmes sociaux ont été affaiblis. Cette situation s’est produite dans un contexte d’incertitude géopolitique croissante, de pression migratoire et d’effets de déplacement dus à l’augmentation du service de la dette. Le contrat social, et avec lui l’autorité morale de l’État, disparaît, ce qui entraîne une perte de légitimité démocratique et ouvre la voie à la résurgence du nationalisme et de l’intolérance.

Pour éviter ça, les politiques d’aujourd’hui doivent viser à mettre en place des politiques financières et des mesures d’assainissement qui soient présentées comme nécessaires, considérées comme justes et, au final, promettant des avantages. À cette fin, la Banque mondiale travaille, par exemple, sur l’initiative « Reimagining Public Finance ». Celle-ci vise à fournir aux décideurs politiques un ensemble d’outils permettant de renforcer le lien entre les ressources et les résultats politiques. Car si ces critères ne sont pas remplis, même des mesures bien intentionnées peuvent avoir des conséquences politiques désastreuses. Pour instaurer la confiance, une politique budgétaire moderne doit respecter au moins trois principes directeurs :

• Transparence totale. Si les gens comprennent les raisons et le processus de décision des restrictions, ils sont plus enclins à les accepter. Les budgets doivent être transparents, les débats parlementaires intenses et les compromis clairement exposés. Les électeurs doivent comprendre qui en profite, qui paie et qui est indemnisé. Les informations publiées sur les sites web des ministères des Finances doivent être beaucoup plus complètes. Elles doivent être régulièrement mises à jour, détaillées, standardisées et faciles à comprendre. Les institutions financières internationales ont un rôle important à jouer pour soutenir ces efforts et collaborer avec les gouvernements afin de définir des normes de reporting appropriées.
  • La plus grande équité possible. La crédibilité exige une justice visible. Une approche de consolidation budgétaire qui pèse sur les salariés et les groupes socialement défavorisés, tout en donnant l’impression de protéger l’establishment, ne peut pas fonctionner. Toute décision budgétaire importante devrait être accompagnée d’analyses indépendantes de la répartition. Une politique budgétaire intelligente part du principe que la crédibilité budgétaire et la justice sociale se renforcent mutuellement.
  • Orientation stratégique vers l’avenir. Les mesures d’austérité qui entravent les investissements sont contre-productives. La croissance dépend en effet des investissements à long terme dans les infrastructures, la lutte contre le changement climatique et l’innovation. Les gens sont prêts à faire des sacrifices s’ils comprennent la vision et la stratégie, et s’ils peuvent voir les résultats et les opportunités. Comme le souligne le Rapport sur la croissance de 2008, les électeurs sont prêts à renoncer à leur consommation actuelle pour bénéficier d’un meilleur niveau de vie à l’avenir, à condition que les décideurs politiques leur communiquent une vision crédible de l’avenir et une stratégie pour y parvenir.

Reprendre le contrôle de l’histoire

La démocratie ne peut pas survivre uniquement grâce à des contraintes. Pour renforcer durablement la confiance, les partis politiques du centre démocratique doivent considérer la discipline budgétaire comme un moyen de renforcer leur collectif et comme une preuve de l’indépendance de l’État, et non comme un acte de soumission. Un budget fiable devrait montrer que ce sont les gens, et non les marchés, qui décident des priorités. L’Europe d’après-guerre offre à cet égard un précédent précieux : la discipline budgétaire a été associée à la mise en place d’institutions telles que des marchés fonctionnant correctement, l’État providence, les investissements publics et le dialogue social. Comme l’a dit le ministre allemand de l’Économie en 1957, cela s’est fait avec la promesse d’une « prospérité pour tous », en liant les gains de productivité à une augmentation correspondante des salaires. Cela a permis aux électeurs de comprendre les limites et l’objectif de la discipline budgétaire, ainsi que leurs droits et obligations. Les gouvernements modernes peuvent s’en inspirer en associant des réformes financières à des objectifs concrets. Il peut s’agir de la réduction de la pauvreté infantile, de la mise en place de soins de santé de qualité, de la construction de logements abordables, du financement d’infrastructures écologiques ou de la garantie des retraites. Les citoyens défendent les règles qu’ils perçoivent comme servant des objectifs communs.

Pour rétablir le centre politique, il faut trouver un équilibre entre le bon sens budgétaire et les attentes sociales. Les populistes ont la vie facile quand les modérés sont réduits à de simples comptables. En revanche, on peut retrouver de la légitimité lorsque les budgets reflètent les attentes de la population. L’avertissement de Macron concernant l’aliénation, y compris celle causée par les contraintes financières, résonne encore. La crise est autant politique que budgétaire. Pour endiguer l’érosion de la confiance dans les institutions démocratiques et les économies sociales de marché, il faut permettre aux électeurs d’exercer une influence plus grande sur les finances publiques.

Rétablir la souveraineté budgétaire est donc un impératif démocratique. Les budgets doivent refléter les priorités collectives, garantir l’équité et montrer que l’on prend soin de l’avenir. Ce n’est qu’à ce moment-là que la confiance reviendra et que la démocratie retrouvera son autorité morale et fonctionnelle, lorsque les citoyens auront le sentiment que la politique budgétaire leur appartient et qu’elle est élaborée par leurs représentants pour leur société. L’alternative est déjà visible aujourd’hui : les gouvernements nationalistes démantèlent l’État de droit, détruisent les institutions publiques et vident le contrat social de sa substance, sapant ainsi la confiance nécessaire à l’investissement, à l’innovation, à la croissance et à l’emploi. Alors que les preuves s’accumulent pour montrer que « les dirigeants populistes sont mauvais pour l’économie », es décideurs politiques feraient bien de suivre le conseil de James Carville à Bill Clinton pendant sa campagne présidentielle de 1992 : « It’s the economy, stupid ! »

Jan-Peter Olters