{"id":1019,"date":"2024-06-08T19:48:56","date_gmt":"2024-06-08T17:48:56","guid":{"rendered":"https:\/\/olters.eu\/limits-to-the-limits-of-fiscal-policies\/"},"modified":"2025-05-03T16:31:39","modified_gmt":"2025-05-03T14:31:39","slug":"limits-to-the-limits-of-fiscal-policies","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/olters.eu\/fr\/limits-to-the-limits-of-fiscal-policies\/","title":{"rendered":"Les limites des limites de la politique budg\u00e9taire"},"content":{"rendered":"\n

En cas de temp\u00eate ou de mer agit\u00e9e, lorsque le gr\u00e9ement est plein, le m\u00e2t et l\u2019\u00e9coute risquent de se briser. Face aux vents contraires, m\u00eame les gouvernements devront r\u00e9duire leur voilure pour ma\u00eetriser la polycrise actuelle. Une trajectoire constante \u00e0 travers des crises qui se chevauchent, s\u2019interconnectent et s\u2019auto-alimentent (englobant des dimensions financi\u00e8res, \u00e9conomiques, environnementales, sociales, politiques, technologiques et g\u00e9opolitiques) n\u00e9cessite une reconnaissance politique du fait que les finances publiques ont d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 structurellement affaiblies par les politiques keyn\u00e9siennes lors de la succession rapide de crises mondiales et r\u00e9gionales. Les ministres des finances sont donc confront\u00e9s au dilemme de devoir \u00e0 la fois consolider le budget et engager des d\u00e9penses suppl\u00e9mentaires pour faire face aux risques existentiels li\u00e9s au changement climatique, aux incertitudes g\u00e9opolitiques, aux retards d\u2019investissement et\/ou aux passifs \u00e9ventuels (tels que les retraites par r\u00e9partition).<\/em><\/p>\n\n\n\n

Que les gouvernements tol\u00e8rent \u00ab trop longtemps \u00bb une politique budg\u00e9taire expansionniste ou qu\u2019ils s\u2019appuient \u00ab m\u00e9caniquement \u00bb sur un corset de r\u00e8gles budg\u00e9taires rigides, la polarisation politique et les crises de cr\u00e9dibilit\u00e9 syst\u00e9miques refl\u00e8tent la difficult\u00e9 \u00e0 garantir la croissance, la prosp\u00e9rit\u00e9 et la s\u00e9curit\u00e9. Les turbulences et les incertitudes actuelles montrent clairement que la r\u00e9ussite de la politique \u00e9conomique et financi\u00e8re est plus un art qu\u2019une science. C\u2019est l\u2019une des principales conclusions du Rapport sur la croissance (2008)<\/mark><\/a>: \u00ab Une bonne politique devient souvent une mauvaise politique lorsqu\u2019elle est men\u00e9e trop longtemps \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

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La politique fiscale entre les finances limit\u00e9es et les exigences \u00e9lev\u00e9es<\/em><\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

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Le principal probl\u00e8me de l\u2019extrapolation des politiques \u00e9conomiques actuelles r\u00e9side dans la vuln\u00e9rabilit\u00e9 engendr\u00e9e par les crises \u00e9conomiques induites par l\u2019endettement ou par l\u2019acceptation des effets n\u00e9gatifs d\u2019un sous-investissement persistant dans le capital humain, les infrastructures publiques et l\u2019administration. Dans les deux sc\u00e9narios, les \u00e9conomies ne seraient pas en mesure de relever les d\u00e9fis de la catastrophe climatique \u00e0 venir ou de l\u2019augmentation des risques s\u00e9curitaires, soit par manque de ressources financi\u00e8res, soit par manque d\u2019infrastructures modernes. Cela pourrait aggraver les risques d\u2019une polarisation accrue.<\/p>\n\n\n\n

Plus le service de la dette est \u00e9lev\u00e9, plus les investissements sont faibles<\/strong><\/p>\n\n\n\n

La fin de l\u2019exp\u00e9rience de l\u2019assouplissement quantitatif et la hausse des taux d\u2019int\u00e9r\u00eat depuis d\u00e9but\/milieu 2022 ont marqu\u00e9 le d\u00e9but d\u2019une nouvelle phase (interm\u00e9diaire) de consolidation budg\u00e9taire. En cons\u00e9quence, les ministres des Finances devront augmenter sensiblement les lignes budg\u00e9taires pour le paiement des int\u00e9r\u00eats. Les obligations fiscales qui en r\u00e9sulteront p\u00e8seront surtout sur les budgets des pays fortement endett\u00e9s. Ainsi, le Congressional Budget Office am\u00e9ricain (2024)<\/mark><\/a> pr\u00e9voit pour l\u2019ann\u00e9e 2024 une dette publique nette de 98 pour cent du produit int\u00e9rieur brut (PIB) et une augmentation des paiements d\u2019int\u00e9r\u00eats de 2,4 pour cent du PIB (ou 659 milliards de dollars am\u00e9ricains) l\u2019ann\u00e9e pr\u00e9c\u00e9dente \u00e0 3,1 pour cent du PIB (ou 870 milliards de dollars am\u00e9ricains). Ce montant repr\u00e9sente environ 17,7 (13,4) pour cent des recettes publiques pr\u00e9vues (d\u00e9penses totales) et est sup\u00e9rieur de 0,2 point de pourcentage du PIB au budget de la d\u00e9fense.<\/p>\n\n\n\n

M\u00eame avec des hypoth\u00e8ses optimistes, les projections budg\u00e9taires suscitent de s\u00e9rieuses inqui\u00e9tudes quant \u00e0 la capacit\u00e9 de cr\u00e9er une marge de man\u0153uvre suffisante pour les d\u00e9penses discr\u00e9tionnaires. Jusqu\u2019\u00e0 pr\u00e9sent, les perspectives \u00e9conomiques se sont appuy\u00e9es sur les solides performances des \u00c9tats-Unis en mati\u00e8re de productivit\u00e9 et de croissance, qui sont les plus dynamiques parmi les \u00e9conomies du G7. Cela sugg\u00e8re que les gouvernements am\u00e9ricains ont emprunt\u00e9 pour r\u00e9aliser des investissements rentables, c\u2019est-\u00e0-dire ceux qui promettent un rendement interne \u00e9lev\u00e9 et qui favorisent l\u2019investissement, l\u2019innovation et le d\u00e9veloppement des connaissances. Un \u00e9l\u00e9ment central de la politique \u00e9conomique actuelle en p\u00e9riode post-pand\u00e9mique est constitu\u00e9 par des programmes consid\u00e9rables, financ\u00e9s par des cr\u00e9dits, destin\u00e9s \u00e0 soutenir la recherche et la production nationales. Face aux risques accrus de crise macro-fiscale et sociopolitique, les \u00c9tats-Unis n\u2019ont pas vraiment d\u2019autre choix que de baser leur politique \u00e9conomique sur une \u00ab croissance endog\u00e8ne \u00bb soutenue par des gains de productivit\u00e9 et l\u2019innovation, en d\u00e9pit d\u2019un besoin important d\u2019assainissement budg\u00e9taire. Une telle strat\u00e9gie, qui est en fin de compte un pari sans garantie, vise \u00e0 \u00ab sortir \u00bb d\u2019un ratio d\u2019endettement qui augmente rapidement, \u00e0 \u00e9largir l\u2019assiette fiscale et \u00e0 r\u00e9duire la part des paiements du service de la dette dans le budget total.<\/p>\n\n\n\n

Plus les investissements sont faibles, plus le potentiel de croissance est faible<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Tous les pays n\u2019ont pas la m\u00eame confiance de base dans leur potentiel d\u2019innovation. Les trois autres \u00e9conomies du G7 fortement endett\u00e9es (la France, l\u2019Italie et le Japon) ont moins bien r\u00e9ussi \u00e0 transformer leurs d\u00e9ficits et leurs dettes \u00e9lev\u00e9s en moteurs d\u2019innovation et de croissance dynamique. M\u00eame les pays dont les finances publiques sont relativement stables constatent que les piliers de leur prosp\u00e9rit\u00e9 future, de leur durabilit\u00e9 et de leur stabilit\u00e9 sont devenus fragiles. L\u2019Allemagne en est un exemple : affaiblie par des d\u00e9saccords internes sur le r\u00f4le de l\u2019\u00c9tat, la coalition tripartite au pouvoir cherche une issue au dilemme budg\u00e9taire qu\u2019elle s\u2019est elle-m\u00eame impos\u00e9.<\/p>\n\n\n\n

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Le dilemme politique consiste \u00e0 concilier le frein \u00e0 l\u2019endettement, la limite constitutionnelle du d\u00e9ficit budg\u00e9taire structurel (0,35 pour cent du PIB), et les besoins financiers de plusieurs minist\u00e8res qui d\u00e9passent le cadre financier 2025. Des contradictions non r\u00e9solues concernant des objectifs politiques sup\u00e9rieurs ont conduit les sociaux-d\u00e9mocrates, les Verts et les lib\u00e9raux \u00e0 se bloquer mutuellement lorsqu\u2019il s\u2019agit d\u2019\u00e9ventuels ajustements des d\u00e9penses sociales, d\u2019investissements dans la transformation \u00e9cologique et d\u2019instruments macro\u00e9conomiques importants comme les imp\u00f4ts et les d\u00e9ficits budg\u00e9taires. La t\u00e2che est d\u2019autant plus difficile qu\u2019il faut trouver un consensus dans une \u00e9conomie marqu\u00e9e par une croissance lente et un soutien qui s\u2019amenuise. Le spectre d\u2019\u00e9lections anticip\u00e9es plane donc sur l\u2019ensemble du processus budg\u00e9taire. <\/p>\n\n\n\n

Dans ce sc\u00e9nario, le Fonds mon\u00e9taire international (2024)<\/mark><\/a> plaide pour l\u2019utilisation compl\u00e8te de tous les instruments politiques disponibles et souligne qu\u2019un cadre budg\u00e9taire durable doit inclure \u00e0 la fois des r\u00e9ductions de d\u00e9penses, des recettes budg\u00e9taires suppl\u00e9mentaires et des mesures visant \u00e0 trouver de nouvelles sources de financement. Il met en garde contre le fait que la diminution \u00e0 moyen terme de la population en \u00e2ge de travailler d\u2019environ 0,7 point de pourcentage, soit plus que dans tous les autres pays du G7, pourrait ralentir la croissance \u00e9conomique et peser sur les finances publiques. \u00c0 l\u2019inverse du ministre allemand des Finances, le FMI recommande de permettre des souhaits de d\u00e9penses suppl\u00e9mentaires par un assouplissement mod\u00e9r\u00e9 du frein \u00e0 l\u2019endettement : <\/p>\n\n\n\n

\u00ab Une r\u00e8gle budg\u00e9taire bien con\u00e7ue permet de maintenir la dette \u00e0 un niveau soutenable. Le frein \u00e0 l\u2019endettement de l\u2019Allemagne est relativement \u00e9troit, de sorte qu\u2019environ un point de pourcentage du PIB du plafond annuel des emprunts nets pourrait \u00eatre assoupli, tandis que le taux d\u2019endettement resterait sur une trajectoire descendante. Un tel assouplissement permettrait de d\u00e9gager une plus grande marge de man\u0153uvre pour des investissements publics indispensables et d\u2019autres priorit\u00e9s importantes. \u00bb<\/p>\n\n\n\n

L\u2019ann\u00e9e derni\u00e8re d\u00e9j\u00e0, le FMI (2023)<\/mark><\/a> avait averti le gouvernement que ses r\u00e8gles budg\u00e9taires \u00e9taient trop strictes et rigides et qu\u2019elles entra\u00eenaient une d\u00e9pendance \u00e0 l\u2019\u00e9gard de pratiques budg\u00e9taires qui contribuaient \u00e0 une perte de transparence financi\u00e8re et de cr\u00e9dibilit\u00e9. Cela faisait r\u00e9f\u00e9rence \u00e0 la cr\u00e9ation de plusieurs budgets annexes (\u00ab fonds sp\u00e9ciaux \u00bb), qui repr\u00e9sentent environ 9 pour cent du PIB. M\u00eame avec des pr\u00e9visions de croissance relativement optimistes et l\u2019adoption d\u2019une approche moins stricte de la politique budg\u00e9taire, le FMI \u00e9tait d\u2019accord avec environ la moiti\u00e9 des professeurs d\u2019\u00e9conomie allemands<\/mark><\/a> pour dire que les limites structurelles de l\u2019endettement constituaient un obstacle \u00e0 l\u2019investissement. Il n\u2019y avait \u00ab aucune marge de man\u0153uvre pour augmenter la productivit\u00e9 en augmentant les investissements publics \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

Les \u00ab bons \u00bb investissements et la croissance \u00e9conomique<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Par rapport aux \u00c9tats-Unis, l\u2019avenir socio-\u00e9conomique de l\u2019Allemagne d\u00e9pend \u2014 pour des raisons diam\u00e9tralement oppos\u00e9es \u2014 d\u2019un r\u00e9cit politique global et d\u2019un programme de r\u00e9formes et d\u2019investissements prioritaires qui encouragent l\u2019investissement, l\u2019innovation et la connaissance, y compris un cadre juridique solide qui soutient la dimension priv\u00e9e de la transition \u00e9cologique. Une telle approche pourrait contribuer \u00e0 identifier des sources de financement potentielles, telles que la suppression des subventions n\u00e9fastes pour l\u2019environnement (d\u00e9duction faite du co\u00fbt des compensations sociales). Il existe un large consensus au sein de la soci\u00e9t\u00e9 et des partis politiques sur la n\u00e9cessit\u00e9 fondamentale (i) de r\u00e9duire la bureaucratie inutile qui freine la croissance, (ii) de moderniser et de rationaliser la politique et l\u2019administration fiscales, et (iii) d\u2019accorder la priorit\u00e9 \u00e0 l\u2019agenda de la digitalisation, qui est en retard. De cette mani\u00e8re, l\u2019Allemagne pourrait se renouveler dans la concurrence internationale entre les sites et redevenir plus performante dans la course mondiale aux capitaux internationaux, aux connaissances, aux comp\u00e9tences et \u00e0 la technologie, qui peuvent \u00eatre attir\u00e9s par un cadre juridique attrayant, des services publics efficaces, des infrastructures modernes et une main-d\u2019\u0153uvre bien form\u00e9e. En fin de compte, il s\u2019agit d\u2019une politique bien plus durable que l\u2019octroi de subventions n\u00e9goci\u00e9es individuellement aux diff\u00e9rents investisseurs. Les \u00ab bons \u00bb investissements montreraient la voie vers une activit\u00e9 \u00e9conomique accrue et une prosp\u00e9rit\u00e9 sociale assur\u00e9e \u00e0 l\u2019avenir.<\/p>\n\n\n\n

Les r\u00e8gles budg\u00e9taires constituent en principe un instrument appropri\u00e9 pour garantir la solidit\u00e9 des finances publiques \u00e0 long terme. L\u2019Allemagne est toutefois soumise \u00e0 deux ensembles de r\u00e8gles, dont le plus important sur le plan \u00e9conomique est le cadre de l\u2019UE pour la politique budg\u00e9taire<\/mark><\/a> visant \u00e0 soutenir la monnaie unique. L\u2019\u00e9cart entre les valeurs de r\u00e9f\u00e9rence respectives et le parall\u00e9lisme des cadres de politique budg\u00e9taire sape la fonction des limites d\u2019endettement en tant qu\u2019ancrage de la prudence budg\u00e9taire. Il n\u2019y a pas de v\u00e9ritable raison \u00e0 cela. Les limites de d\u00e9ficit ne constituent pas des \u00ab objectifs \u00bb pour l\u2019\u00e9laboration des politiques en soi, mais servent plut\u00f4t \u00e0 attirer l\u2019attention de la politique quotidienne sur les implications \u00e0 plus long terme des d\u00e9cisions contenues dans le budget. Cela concerne aussi bien les effets attendus sur le potentiel de croissance d\u2019une \u00e9conomie que sur la solidit\u00e9 des finances publiques (et donc sur la marge de man\u0153uvre budg\u00e9taire r\u00e9duite par les obligations correspondantes en mati\u00e8re de service de la dette). En fin de compte, un processus d\u2019\u00e9laboration budg\u00e9taire r\u00e9ussi commence par la d\u00e9finition des objectifs politiques \u00e0 atteindre, avant d\u2019\u00e9valuer les moyens potentiels de financer les priorit\u00e9s politiques. Un processus \u00ab comptable \u00bb qui commence par des estimations fiscales et ne prend en compte qu\u2019ensuite leur r\u00e9partition ne sera pas en mesure de tenir les promesses politiques faites au d\u00e9but du gouvernement. Sans la prise en compte simultan\u00e9e tant des impulsions de croissance inh\u00e9rentes que de la dynamique de l\u2019endettement qui en r\u00e9sulte, une politique budg\u00e9taire r\u00e9ussie n\u2019est pas possible. Ni une \u00e9conomie stagnante, relativement solide sur le plan fiscal, mais qui renonce \u00e0 des investissements favorisant la croissance, ni une \u00e9conomie qui d\u00e9clenche un cycle conjoncturel politique avec un boom de courte dur\u00e9e, mais qui est ensuite assombrie par des risques croissants de r\u00e9cession, ne peuvent garantir la prosp\u00e9rit\u00e9 \u00e0 long terme.<\/p>\n\n\n\n

De \u00ab bonnes \u00bb r\u00e8gles pour une politique fiscale efficace<\/strong><\/p>\n\n\n\n

La combinaison de chiffres de croissance allemands d\u00e9cevants, du chevauchement avec les r\u00e8gles budg\u00e9taires europ\u00e9ennes existantes et de la n\u00e9cessit\u00e9 de r\u00e9pondre \u00e0 une s\u00e9rie de d\u00e9fis exceptionnels et urgents (climat, s\u00e9curit\u00e9, passifs \u00e9ventuels et retard dans les investissements publics) a d\u00e9clench\u00e9 un nouveau d\u00e9bat sur la n\u00e9cessit\u00e9 et la conception du frein \u00e0 l\u2019endettement et sur les plafonds de d\u00e9ficit nationaux. Ce d\u00e9saccord traverse le gouvernement, jusqu\u2019\u00e0 des menaces minist\u00e9rielles de rupture de coalition. Le veto mutuel sur l\u2019utilisation des principaux instruments de politique \u00e9conomique (d\u00e9ficits, imp\u00f4ts et d\u00e9penses) et les d\u00e9faites \u00e9lectorales attendues pour les trois partenaires de la coalition lors des \u00e9lections europ\u00e9ennes du 9 juin 2024 ont bloqu\u00e9 l\u2019interaction entre la politique financi\u00e8re et la politique \u00e9conomique. Cela nuit aux perspectives politico-\u00e9conomiques, notamment parce que les prochaines \u00e9tapes n\u00e9cessaires semblent relativement \u00e9videntes : (i) la r\u00e9forme du Schuldenbremse (le frein \u00e0 l\u2019endettement) et son harmonisation avec les r\u00e8gles fiscales europ\u00e9ennes ; (ii) la hi\u00e9rarchisation des d\u00e9penses et des subventions en fonction des objectifs globaux ; et (iii) le renforcement de la base r\u00e9glementaire, institutionnelle et infrastructurelle avec une politique fiscale moderne, de mani\u00e8re \u00e0 soutenir la croissance verte port\u00e9e par l\u2019\u00e9conomie.<\/p>\n\n\n\n

En ce qui concerne le premier point, l\u2019exp\u00e9rience montre que les r\u00e8gles fiscales ne sont pas une panac\u00e9e. Sans engagement politique, elles sont susceptibles d\u2019\u00eatre contourn\u00e9es. Pour \u00eatre efficace en tant qu\u2019ancrage politique, la mise en \u0153uvre de plafonds de d\u00e9ficit dans la politique budg\u00e9taire et \u00e9conomique doit \u00eatre coh\u00e9rente avec les objectifs g\u00e9n\u00e9raux de d\u00e9veloppement d\u2019un pays, tout en tenant compte des aspects \u00e0 long terme de la viabilit\u00e9 des finances publiques. Il est de pratique courante d\u2019\u00e9valuer l\u2019efficacit\u00e9 d\u2019un tel ancrage politique sur la base de cinq crit\u00e8res de cr\u00e9dibilit\u00e9. Une \u00ab bonne \u00bb r\u00e8gle budg\u00e9taire doit \u00eatre<\/p>\n\n\n\n